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美政府问责局调查初步结果：PTAB法官受到专利商标局领导层的影响

近日，美国众议院司法委员会的法院、知识产权和互联网小组委员会举行了近期一系列听证会的第二部分，以考虑在《美国发明法》（AIA）运行10年后对专利审判和上诉委员会（PTAB）进行改革。此次听证会的标题是《10年后的PTAB——第二部分：在机构环境下进行裁决的影响》，听证会的举行恰逢美国政府问责局（GAO）发布关于PATB决策调查的初步报告。2021年6月，司法委员会知识产权小组委员会主席汉克．约翰逊（Hank Johnson）和资深成员达雷尔．伊萨（Darrell Issa）委托GAO调查PTAB的决策实践。GAO的初步调查结果显示，“接受GAO调查的大多数（行政专利）法官（约75%）回答称，美国专利商标局（USPTO）局长和PTAB管理层实施的监管影响了其决定的独立性，近1/4的人表示对独立性影响很大。”

GAO调查发现PTAB法官在遵从管理层意见方面倍感压力

根据报告，GAO调查了“所有234名非管理层和PTAB主要法官，回复率为87%。GAO还采访了利益相关者（包括PTAB程序的各方当事人、现任和前任法官）以及PTAB官员”。大多数作出回应的法官报告称，他们对于“听从管理层的意见，并改变或修改他们在AIA审查（关于对已授予专利的有效性的挑战进行的审查）中所作决定的某个方面”颇有压力。伊萨在其听证会开幕词中表示，这些初步结果有可能推翻或搁置该局上一届领导层作出的决定。

伊萨解释道：“我们要求GAO调查是因为我们有指控的理由，但没有实质的证据。在查看初步报告时，我发现GAO的调查令人感到不安，因为报告表明，由局长本人领导的机构领导层中的官员在没有透明度可言的情况下——在我看来是没有采用正当程序的情况下——秘密地、不合理地影响或改变了PTAB法官的决定……在这样的情况下，当事人并不知道局长在插手干预他们的案件……我们有制定规则的过程，这些规则需要接受国会的审查……在我们研读GAO的调查结果时，我们很可能会与新任USPTO局长凯瑟琳．维达尔（Kathi Vidal）讨论是否要取消或暂停其中一些做法，原因很简单——它们违反了现行的规则制定法律。”

伊萨列出了多项他认为“只是其中一些”不恰当的决定。

GAO科学、技术评估和分析团队主任坎迪斯．赖特（Candice Wright）是听证会的证人之一，她介绍了GAO的初步调查结果。她表示，虽然“领导层监管通常不会影响案件的是非曲直……但在机构政策或指导的影响下，可自由裁量的领域可能会面临压力”。赖特还补充称，即使对于那些案件不受管理层监管的法官来说，关于其他法官的故事也可能对司法独立产生“先发制人的寒蝉效应”，尽管她后来也指出，接受采访的法官中没有一位承认他们由于受到这些影响而实际上改变了决定。

该报告还指出，法官认为“局长制定的政策和指导意见对他们独立就案件作出决定的能力产生了影响”。例如，一些接受采访的法官认为上一任USPTO局长安德烈．扬库（Andrei Iancu）关于主题适格性的指导“与相关判例法不符”。

报告解释道：“我们调查的60名法官（30%）回答称，在他们看来，PTAB《2019年修订专利主题适格性指南》创建了一项新的测试，用于评估一项所适用的判例法并不支持或确立的发明是否具有适格性。63名法官（31%）回复称这没有创建新的测试，而80名法官（39%）表示没有意见。一位法官表示，‘局长的指导备忘录、判例决定、管理层审查流程和AIA审查流程大大限制了专家组按照我们认为合适的方式撰写意见。我们必须遵循该指导备忘录，就好像它们是适用的法律一样’，而另一位法官表示‘管理层的审查是迄今为止影响独立性的最重要因素’。”

至于GAO采访的外部利益相关者，他们普遍不了解局长／管理层的监管流程，并且对透明度表示担忧。赖特还指出，现任USPTO局长维达尔最近对PTAB决策流转和内部审查流程作出了临时性更新，她认为这是“解决法官和利益相关者关注的问题的一个良好的开端”。

证人的意见和建议

听证会上的其他证人包括Wilson Sonsini Goodrich & Rosati律师事务所的高级律师理查德．托克森（Richard Torczon），他曾担任过行政专利法官；Ecolab公司首席知识产权顾问詹姆斯．唐纳德．史密斯（James Donald Smith），他曾任PTAB首席法官和前专利上诉和冲突委员会（BPAI）首席法官；圣克拉拉大学法学院院长兼执行教授迈克尔．阿西莫（Michael Asimow）。

史密斯解释了向PTAB的过渡令当时的90名行政专利法官不堪重负的情况，他们的任务是在每年1500件新审案件的基础上，减少BPAI积压的27000件上诉案件——这一数字几乎是AIA通道预计的400件新审案件的4倍。因此，前USPTO局长大卫．卡波斯（David Kappos）在任时成功获得许可，扩充PTAB法官队伍，增加了150名行政专利法官。史密斯提到，在招聘过程中，每名应聘者都会被问到一个问题，即如果USPTO局长或其他官员出于政治考虑向他们施加压力进而要求他们改变意见，他们会怎么做。史密斯表示：“我们被选中的每一位法官都只以同一种方式回答了这个问题。我们会要求任何要求我们改变决定的人离开，因为我们相信司法独立和正当程序，而且局长可以通过其他方式——包括通过重审——对案件进行审查。所有表示他们将按照局长的指示行事的候选人都没有被聘用。”

阿西莫评论称，PTAB的所有问题都源于“PTAB在创建时的结构缺陷”，特别是没有明确的上诉审查机制。他后来建议，一个可以考虑的法律解决方案是设立一个类似税务法院的法庭，该法庭独立于美国国税局（IRS）而存在。他解释称，这将是“一个独立的裁决实体，在该实体中，局长可以成为一方，可以站在任意当事方一边，否则案件将根本不受USPTO的控制。”

作为一名前行政专利法官，在回答为什么现有的关于禁止与行政专利法官小组成员进行单方面通信的禁令似乎不起作用的问题时，托克森告诉小组委员会成员：“作为起草该规则的人，我可以向你们保证，它从未被视为在内部应用的程序。”托克森称，虽然发生此类干扰的案件数量相对较少，但是“干扰发生在哪里是一个真正的问题，并且会产生寒蝉效应”。他以自己在该局任职时的经历为例讲述到他所参与的一个小组的一名法官是管理层人员，在托克森表示其将持不同意见之后，“接下来我知道了这个案件被移交给了另一个小组”。托克森认为，USPTO的问题归根结底是“文化”问题，因此通过立法干预进行“文化重置”是十分必要的。

不过，史密斯并不认同托克森的观点，即单方面通信禁令不适用于内部，并表示如AIA审查委员会（ARC）等机构的设立并不是为了单方面通信或法官对案件的干预，而是为了“推动提高领导层书面意见的一致性”。

议员马西希望PTAB永远消失

众议员托马斯．马西（Thomas Massie）仍旧主张彻底取消PTAB，他表示，如果他参加AIA听证会，很可能会提出一项修正案，将AIA更名为“‘第七修正案废除法案’，因为美国宪法中规定的一项权利，即陪审团审判的权利，已被AIA暂停。”马西称，只要PTAB仍然存在，那么国会就会继续每4年召开一次会议，去探讨为什么这个体系会被破坏，以及独立性是如何丧失的。

“看起来我们似乎正在努力解决这个问题，实则是因为我们拿走了本属于司法领域的东西，并把它放在了最具政治性的部门……国会是非常具有政治性的地方，但至少在任何时候都会有一些共和党人和民主党人——如果做一件事就可以将所有这些问题都解决——把它放回原来的位置。反之，我们可以继续对PTAB进行修复，但是4年后，我们还将坐在这里思考这个体系是如何崩溃的，独立性是如何离我们远去的……以及为什么发明家们会陷入混乱，而且他们没有办法申诉。”

去年，马西提出了2021年《恢复美国在创新领域的领导地位法案》，该法案将部分废除PTAB，将专利制度恢复为“先发明”模式，而不是现有的先申请模式，并将终止专利的自动公布。为了支持其观点，马西介绍了几篇有相关记录的文章，如《谷歌和大型科技公司如何扼杀美国专利制度》和《USPTO对〈信息自由法案〉的回应确认了PTAB法官没有司法行为规则》。

但在整个听证会期间，伊萨多次对马西“回到旧制度会更好”的观点进行了回击。伊萨在闭幕词中讲道：“是的，我们可能会在4年后再次来到这里，但这是一个由于过去的问题导致的变化的过程。”

然而，所有在场的人似乎都认同一个观点——为了确保USPTO的透明度和司法独立性，特别是考虑到GAO的初步调查结果，有必要采取一些法律解决方案。目前，GAO的报告尚未提出任何建议，但赖特表示，最终报告将包括对USPTO的具体建议，他们还将审查新的局长和PTAB审查临时程序，以确定是否仍存在让局长或管理层影响决策的可能性。（编译自www.ipwatchdog.com）

翻译：王丹　校对：刘鹏